陈和车林商妥的条件,于10月1日派秘书黄成垿把条件草案送到北京,这就是外蒙善后条件六十三条,其中重要的事项如下:
一、中央政府无论何时何事,不能更改外蒙原有之分盟分旗制度。各盟旗沙毕,盟长、将军、扎萨克,高卓特巴等原有之管辖治理权,永远照旧。中央政府并不得施行殖民事项,将蒙旗土地改归他人所有。
二、设驻札库伦办事大员一员,乌、科、唐、恰,可设参赞人员,帮办参赞一员。
正副人员,必须一蒙一汉,并且轮流更换(如第一任汉正蒙副,则第二任蒙正汉副),而汉员必须以文职为限。即在北京之蒙藏院,其正副总裁之一,亦必须以外蒙王公任之。
三、中央在外蒙驻军,其计划布置及额数,由驻库大员及帮办大员会同商定。遇有紧急事项,增派军队,事定仍须撤回。
四、内地人民建筑房屋,经营商工等业,以及开垦,种菜,伐木,割草,必须先取得该管扎萨克之许可。
五、开发矿产,兴办铁道,电报,邮政,必须由驻库大员及帮办大员会商办理。如必须借用外款,并必须先得外蒙地方议会通过,始得办理。
陈毅和外蒙古王公们的交涉有个最大的阻碍,就是陈毅所选的对象根本没有力量,外蒙古自治政府的一切,完全操纵在喇嘛手中,而外蒙古人民的偶像是哲布尊丹巴活佛,也就是自治政府的领袖,活佛只信赖喇嘛。现在陈毅和王公商量外蒙古撤消自治就是对抗喇嘛,王公们想借北京政府的力量来推翻喇嘛,喇嘛既然有势力,当然不会轻易就范,所以成功的希望不会太大。
陈毅想透过王公去说服喇嘛,又透过喇嘛去说服活佛,可以说只是一厢情愿;而王公们又不断供给陈毅错误情报。8月19日陈毅给北京外交部电报说:“至喇嘛方面,王公既愿,彼必无词。且活佛亦久向中央,殊无可虑。”9月26日陈毅又有电报说:“喇嘛方面,经王公竭力疏通,亦全体通过,册封一事……复经回禀活佛,亦奉允许。”可是这封电报发出后的第五天,10月1日,哲布尊丹巴活佛却写了一封致徐世昌总统的信,叫墨尔根堪布等五个喇嘛于10月9日带到北京,信内略云:“今突由中国驻库办事大员陈毅,提出取消自治……并提出所拟60余条前来……于是本外蒙大众,咸以单独破坏协约……徘徊犹豫,本哲布尊丹巴呼图克图汗,亦多忧虑,实深不安。”这封信很明显地看出活佛是不同意六十三条的。
哲布尊丹巴接着又于10月24日给徐世昌第二封信:
“大总统钧鉴:顷据库伦陈都护使声称,给予请求取消我外蒙自治公文,并编造蒙古以后遵行条件六十余条,与各赛持私室传观会议等情。本处当以如果大总统知悉此事,宜暂候如何平定谢米诺夫所招之乱党,并招集本蒙古各王公扎萨克会议,解决内患等情,函至大总统去后,今蒙古各扎萨克大致尚未到齐,间有来者,不但不愿取消自治,希望仍旧存在,即库伦所有众蒙古喇嘛民人所属人等一闻知此举,亦议论沸腾。据此以观,非惟本外蒙各官民等,咸称仍旧保存旧制,难于迫其遵从。即取消自治之举,亦非出自我蒙赛特等之本意,只系陈都护使授意,借边患未平宜取消自治等词,迫令出此。
本呼图克图汗至再思维,我外蒙不惑谢党谄言,一意恪守三方协约,保持自治。今复违反协约,请求取消自治,实多不合之处。而库伦陈都护使对于此案,异心不息,反根据与各赛特私议事件,不体众议,再三勒迫,近日益甚,由应在买卖城驻扎之防兵内,拨出支队,分驻逼迩库伦学经及喇嘛等地点,擅占外国商人房院。似此种种滋事情形,委实有拂众议,鄙心殊抱不安。深信前此我大总统密谕亲王朝克图尔巴达尔胡之仁谕,为此列举情形,密请鉴核。特派萨密迪巴克什诺门罕北勒岗禅呼图克图达木唐巴札尔,前去与我大总统献帛请安。恳将在我边地内人地不宜之陈都护使立予调任,自治官府仍旧存留有效。若是,则黄教益形尊重,逐渐扩张,永昭仁慈。中华大国与外蒙古之睦谊,益觉敦重无极矣。谨呈。
哲布尊丹巴特派地位仅次于他的嘉亨尊活佛,亲持这封信,送往北京,嘉亨尊于26日启程,11月1日到京。
哲布尊丹巴既然表明了反对撤治的态度,于是陈毅和王公们只好片面进行了。王公们决定单独具名递送一件呈文,由陈毅于10月29日、30日电达北京。这时的王公们已势成骑虎,在外蒙的自治政府看来,王公们这项向北京政府请求撤销自治,无异是外蒙自治政府内部发生了政变。
北京方面,这时的国务总理已是靳云鹏,他在收到陈毅专人带来的六十三条后,立即召集各部开会商讨,并于10月20日电告陈毅说:“徐筹边使日内赴库,抚视所有军队,对蒙方面并无直接任务,蒙事仍由都护使完全负责,以明权限。”
在段系中,靳云鹏和徐树铮是不合的,因此靳内阁当然不愿意见到徐树铮在蒙事上立功。陈毅以为外蒙撤治交涉,始终是自己一手经营,当然不愿徐树铮干涉,所以陈当于收到靳阁20日来电后,立即复电询问国务院:“前送条件,徐使曾否得阅?”
徐树铮当然知道这个秘约,所以他于11月1日电告北京,对于六十三条件表示有“七不可”。同时要求待他召集一个会议研究后再作决定。靳云鹏对徐电大为反感,提交国务院会议时,靳认为此案已经阁议通过,就唯有决定去做,不可出尔反尔,自损威信。
并且对徐要召集筹边副使等开一个会议,认为筹边会议只可在边防范围内讨论问题,而外蒙撤消自治案,已经政府交给陈都护专办,就不必他人越俎代庖;至于后果如何,等办理后再说,纵有不便,再行取消也没有损失。靳且指示照他的这番意见电告陈毅。
原来,陈毅的秘书黄成垿携带六十三条密件到京时,徐树铮尚在北京,黄到后六七天,陈毅有电给徐树铮说:“黄成垿有秘密要务赴京,到时祈面晤”。可是黄成垿由库伦动身时,陈毅又曾嘱咐黄避免见徐,不要让徐知道此事,所以黄在北京尽量避免见徐。
有一天黄在国务院碰到徐,黄不知陈毅有电给徐,所以见到徐时支吾其辞,只是说这趟是因私事请假赴奉天,陈都护嘱就近到北京来催队伍。
徐树铮于10月23日由北京启程赴库伦,动身前一天,往谒徐世昌,大徐问及小徐有关外蒙古撤治事,小徐答称没有见到原案,大徐即令他向国务院秘书厅去调卷,卷调来后,原来是陈毅送来的秘件,上面有外交部所加的签注。徐因系奉总统命令,所以携带该件北行,10月29日抵达库伦。陈毅并不知道他送去北京的全案已在徐树铮手中,所以对徐尚支吾其词。而徐则于11月1日电告北京反对这份条件,认为有七不可。
这件案中,陈毅不希望徐树铮介入,是认为已成的功劳不愿徐分享。国务总理靳云鹏则因与小徐有夙怨,自不愿见小徐立功,所以搞得非常复杂。
陈毅可能不懂利用王公和喇嘛之间的矛盾,达成政治上收回外蒙主权的目的,他只是很呆板地和车林商讨办法,所以《外蒙善后条例》简直就是陈毅帮忙蒙古王公向中国“争取”自治,而不是“撤消”蒙古自治。当时外交部对这个六十三条的批评是:“如就条件全文加以研究,则名义上政府虽收回统治之权,仍属有限制。外蒙虽有取消自治之呈请,而按之条件,自治之精神与基础仍属照旧存在。……至于对俄国各条……则俄国在外蒙一切利益,并未因之受有损失。”
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