康有为熟谙西学，洞察外情，早在光绪十四年（1888年）尚属一介布衣时即曾伏阙上书，认为由于日本的侵略野心，六七年后中日必将一战，战则中方必败、必致辱国丧权。当年康有为的上书到了翁同龢手中，但翁同龢胆小没有上达光绪。《马关条约》签订一个月后，光绪看到康有为递上的《上清帝第三书》。整个奏折长一丈多，共一万多言。书中详陈变法图强的方略，建议皇上下诏鼓天下之气，严惩主和派与战败者，破格起用新人，变法图强，练新军、选新将、用精械，筑铁路、开矿山、建轮船、修邮政，务农、劝工、惠商、恤贫，停科举、建学校、办报馆、改革官制等。这些闻所未闻的精辟论说像磁石一样紧紧地吸引了光绪的目光，在经历了甲午战争痛创后的光绪心中引起了强烈共鸣。他下令誊抄四份，一份呈慈禧太后，一份交军机处存记，一份存乾清宫，一份存勤政殿，以备时时展阅。后光绪在朝臣章奏中发现了不少类似章奏，遂命军机处将康有为等九个条陈发到各地督抚将军处讨论。这已是变法改良的先声了。
光绪二十三年（1897年）十月，山东发生巨野教案，德国以之为借口侵占了胶州湾。俄、英、法、日亦虎视眈眈，伺机瓜分中国。亡国的阴影笼罩在每一个国人心头。康有为再次抵京，第五次向光绪皇帝上书。他指出：如不当机立断，发愤维新，“皇上与诸臣，求为长安布衣而不可得矣。”情绪激烈，言词痛切。这封上书也未能递到光绪皇帝手中，但在社会上广为传抄，并在天津、上海、长沙维新派的报纸上发表，影响很大。给事中高燮为此向光绪皇帝举荐康有为。光绪谕令王大臣传询康有为，听取他对变法的意见。康有为遂奏上《应诏统筹全局折》，即《上清帝第六书》，提出了系统而具体的变法建议。光绪谕令王大臣会议，王大臣请得慈禧“尽管驳议”的旨意，逐条驳回。康有为于是转而鼓动群众性的变法运动。在维新派的影响下，光绪锐意变法。
光绪拟要实行的变法维新，就其涉及的广大领域和要达到的目的而言，是一场渐进的政治革命；就其触及各种政治势力的既得利益和传统的“祖制”而言，是一场你死我活的政治斗争。一个政治家，对复杂的政治局势和各种政治势力会有清醒的认识，会预先考虑到变法维新将会遇到怎样的局面，出现各种情况时应如何应付。有十分的把握和保证方能付诸行动，以绝对优势压倒反对势力；如没有把握就要等待时机、积蓄力量、见机行事。但光绪不是政治家，只是一个被慈禧造就出来的有严重人格心理缺陷的年轻书生。他的一切思想认识，包括仅有的一点自信都是从读书中得来，对中国的现实和官场则了解的太少，思想及各方面均准备不足，却急欲有所作为。
光绪二十四年（1898年）春，慈禧亲信荣禄私下活动，打算联络六部九卿共同上书请慈禧复出，御史李盛峰也在御史中串连，号召联名上奏请慈禧再度垂帘。后党逼光绪退位的举动，使光绪忍无可忍，他甚至通过庆亲王奕劻向慈禧捎话：“太后若仍不给我事权，愿退让此位，不甘做亡国之君。”光绪以其懦弱、畏怯的天性向慈禧要权，这几乎是他一生中破天荒之举，不料慈禧竟命奕劻传话：“皇上欲办事，太后不阻也。”光绪立刻急切地付诸行动，于光绪二十四年四月二十三日（1898年6月11日）颁布“明定国是”诏书。6月11日至9月21日，短短的100多天中，光绪接连发布了100多道新政诏书，有时一日数令，倾泻而下，令人目不暇接。最多的一天竟颁布了11条维新谕旨（9 月12日）。诏书内容是全方位的，涉及政治、经济、军事、文教各个领域。
这些变法诏令受到了维新派和开明人士的热烈欢迎，所谓“如春雷之启蛰，海上志士欢声雷动，虽谨厚者亦如饮狂药”。但仅凭一个无实权的傀儡皇帝所颁发的雪片般的诏令，即想在短期内改变一个有几千年历史的传统社会，将之纳入近代化轨道，谈何容易！掌握中央和地方实权的大员，除湖南巡抚陈宝箴以外，几乎没有人执行变法诏令，束之高阁还算好的，绝大多数是群起反对。变法遭到了极大的阻力。对当时社会形势略微有所了解者，对此都不会感到意外。但光绪不但大感意外，而且非常气愤。他像所有幼稚的年轻人一样，想当然地将他的对手简单化、绝对化，归结为是慈禧的后党捣乱。维新派看到他“有不顾利害，誓死以殉社稷之意，于是益放手办事”，实际他早已丧失理智，不再考虑策略，一味色厉内荏、咄咄逼人地向后党开刀。集中表现为抛开现行体制另起炉灶。9月4 日，光绪将礼部原六堂官全部罢黜。9月5 日，超擢谭嗣同、林旭、刘光第、杨锐为四品军机章京，此后“凡有章奏，皆四人阅览，凡有上谕皆由四人拟稿”。并免去李鸿章、敬信在总理衙门行走等。这种做法操之过急，过早地激化了矛盾，无疑是向慈禧发出挑衅，导致后党分子向他动手。
慈禧早有防备，光绪《明定国是诏》发布后第四天，慈禧即迫令光绪一天中连下三道上谕：第一，以“渐露揽权狂悖”的罪名将协办大学士、户部尚书翁同龢开缺回籍；第二，打破太后归政以后不再接见官员的成例，规定新授任的二品以上官员，均须具折后再到太后面前谢恩。各省将军、都统、督抚、提督等官亦须一体向太后具折谢恩；第三，任命荣禄署理直隶总督（不久实授），统领精锐的北洋三军，即董福祥的甘军、聂士成的武毅军和袁世凯的新建陆军。
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