这一时期,袁特别强调总统制的有利于国家;逢人便诉苦,苦于总理制和议会权力太大。袁口头上常这么说:“现制总统、总长、都督为三级制,共有三总,实在太滞隔了。”中华民国驻比公使汪荣宝向袁辞行时,曾沉重地向袁进言,要求袁勿行总统制,而行内阁制,他的话说得很委婉,他说:“总统制最大的缺点是事事要总统首当其冲,今日办事十九难如人意,倘总统当国,则一切怨尤都集于总统一身,九十九样事办好了,有一样不好,亦会被人咒骂,不如仍行总理制有个回旋余地。”袁微笑着说:“不然,过去一年的情形恰恰和你说的相反,我们不是一直行的内阁制吗?可是只听到讨袁之声,并听不到讨唐(绍仪)讨陆(徵祥)讨段(祺瑞)讨熊(希龄)。”袁的这番话可说是强辞夺理,讨袁不是因为总统制或内阁制问题,是因为他主使暗杀宋教仁。以此作为借口,实在是非常不通的。
走上独裁之路也要做点手脚,因此在3年1月26日颁布了约法会议的组织条例,3月18日组成约法会议,以孙毓筠为议长,施愚为副议长。袁亲临主持开幕,并致颂词。约法会议是政治会议的化身,其性质仍是咨询机关,总统得派员出席会议,并发表意见,但不得参加表决。约法会议的决议,经总统同意,得公布成为正式法律。
民国3年3月20日,袁向约法会议提出增修约法案,他在这个提案中,把“建设民国”
分为两个时期,前一期为增修约法时期,后一期为制定宪法时期。袁的私心是既要撕毁《临时约法》,又不愿产生一部宪法,而想由自己创造的新约法作为代替。袁所提出的七个增修大纲,有:(一)总统得宣战媾和,与外国缔结条约,无庸经参议院之同意;(二)总统得制定官制官规,任用国务员及驻外使节,无庸经参议院之同意;(三)实行总统制;(四)宪法由国会以外之国民会议制定;(五)关于公民权之褫夺与恢复,总统得自由行之;(六)总统有紧急命令之权;(七)总统有紧急处分财产之权。
约法会议将此案列入议事日程,先付审查,由议长指任马良、那彦图、严复、王揖唐、王邵廉、邓镕、王丕熙、傅增湘、许世英、李湛阳、陈瀛洲、关冕钧、庄蕴宽、赵惟熙、曾彝进等15位议员为审查员,审查通过。接着,袁又咨请将优待清室条件增入约法。议长复指定:宝熙、那彦图、阿旺根、敦江曲达、结噶拉增、夏寿田、刘心源、贾耕、严天骏、王世澂、王祖同、王树棚、梁士诒、秋桐豫、邵章等15位议员为审查员。
决议将前两案并案起草。
新约法于民国3年4月29日开三读会,当然通过,咨复袁总统公布。这个新约法内容共有10章28条,把《临时约法》中总统权力扩大,如:“大总统为民国之元首,总揽统治权”,“大总统为行政首长,置国务卿一人赞襄之。大总统得颁给爵位、勋章。”这些规定不仅取消了国务院和内阁总理,同时把代替内阁的国务卿成为附属品。
新约法还规定立法机关采取一院制,除立法院外,另设“参政院”为总统咨询机关。
立法院组织法和议员选举法均由约法会议制定。立法院未成立前,由参政院代行其职权。
关于宪法问题,参政院成立后,推举参政10人组织宪法起草委员会,完成宪法起草工作,经参政院审定,由总统提交国民会议议决后公布。参政院和国民会议组织法均由约法会议制定,参政院参政由总统直接任命,国民会议由总统召集及解散之。
在讨论新约法过程中,满场都是唯唯诺诺,只有一个议员提出反对,他是张其锽。
张是广西桂林人,字子武,进士出身,清末曾在湖南任南武军统领,和谭延靦私交甚笃。
他反对总统有颁给爵位之权,因为这样的总统太像皇帝了。他的意见才一提出,就受到全场的嘘声,他乃拂袖而去,不提辞职和请假,就跑回南方。这一来,吓得他的保举人李经羲上呈自请处分,袁在呈文上批了“追赶回京,交部议处”八个字。
新约法颁布后,国务院正式撤销,代替国务总理的是国务卿,国务卿只是总统属下的一个办事人员,这和内阁总理的地位大为悬殊了。国务卿一词是从美国官制中搬来的,并且是日本人翻译的官职,本来就似通非通,可是,袁对这个“卿”字很感兴趣,因为卿和皇帝接近,正好移花接木。
民国3年5月1日,约法公布的当天,袁下令撤销国务院,在总统府内设立政事堂,派徐世昌为国务卿,以孙宝琦为外交总长、朱启钤为内务总长、周自齐为财政总长、段祺瑞为陆军总长、刘冠雄为海军总长、章宗祥为司法总长、梁敦彦为交通总长、汤化龙为教育总长、张謇为农商总长。这张名单的主要部门仍是熊内阁的人马,只留了两个冷衙门位置给进步党。徐世昌被呼为相国,政事堂设左右丞各一人,以杨士琦为左丞,以徐的旧僚属钱能训为右函。派张一廏为政事堂机要局局长。又设陆军大元帅统率办事处,派荫昌、王士珍、萨镇冰为办事员。总统府秘书更名为内史,秘书长梁士诒去职,改任税务处督办,由副秘书长阮忠枢升任内史长,曾彝进及王式通为内史副长。
这样改革,把内阁总理变成了总统的“承启处”。
梁士诒离开了总统府,但他进一步抓住了全国税务,所以他还是一个有实力的人。
最难过的有两个人,一个是政治会议议长李经羲,他到北京来,就是为了要作国务总理,想不到如今落了空;一个是以新朝宰相自居的杨度,他满以为自己是袁袖中的新人物,不料袁却选了旧古董,把徐阁老从遗老博物院请出来,使他一场春梦惊醒了。原来他在总统府中,袁指定纯一斋为他下榻处,以便秉烛夜谈,自徐拜相后,杨就绝足不入公府,以折柳章台自遣。
其实,袁的总统制不待约法颁布便早已施行,在民国2年前,总统府官制,除秘书厅外,有护卫提调处、军事处、外务处、财政处、总稽核处。民国3年起,改为秘书、承宣、军事、交际、顾问五厅和侍卫处。各厅职官有所谓“监”、“少监”、“丞”、“郎”、“舍人”、“参议”种种。有的属于名誉职,顾问月薪自800元至数千元,咨议则三五百元。
在总统府挂名的,有清朝旧官僚,有民国卸任的官吏,有奔走南北的时髦政客。袁以网罗人才为名,以为可使天下英雄入彀。这些“人才”越积越多,袁自己也记不起有多少。当时北京报纸上对此曾极尽讽刺之能事,议会亦有:“请将府中官制提交议会审查”一案。
约法会议以:“春秋著大一统之文,孟子垂定于一之训”作为施行总统制的论据,这也只是矫言强辩罢了。
北洋军阀史话
六十一、徐世昌出山复古
徐世昌和袁是真正的老朋友,他们订交于布衣时代,走上宦途以后,彼此互相援引,袁成立北洋军后,为了避免清廷的注意,曾拨一部分北洋军给徐带到关外,那时徐任东三省总督。慈禧去世,袁被勒令回籍“养疴”时,徐等于是袁在北京的灵魂。辛亥革命后,清廷再度起用袁便是徐奔走彰德与北京之间所策动的。所以袁、徐两人的私交,确是比其他人深得多。不过徐自辛亥革命后,便以“遗老”自居,“耻食周粟”,他避居青岛,不问政治。民国2年12月13日北京举行光绪帝后“奉安”大典时,他曾悄悄地来过北京一趟,他宣称来京目的是为了参加奉安典礼,顺带祝贺老朋友就任民国大总统。袁就任大总统后,曾颁给徐“勋一位”,他拒不接受,仍回青岛。
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