任期制解决的是领导不到年龄不退,或者在任期内频繁变动太多的问题。任期制与领导干部年龄不画等号。实际上,严格执行领导干部任期制对提高党的执政能力十分重要,否则,对执政党来说长期不守信用很危险。
制度的刚性设计应该进一步加强。即使如此,事实上还是难以避免选“喜欢的人”这样的事情发生,要公平公正地选人,是不是制度设计就能完全解决的问题?对组织部门来说,选任干部时应该严格比照“尺度”,也就是按照规定动作执行,控制人为可能操作的空间。
中共中央8月6日发布了关于领导干部任期、交流和回避的三个文件,在某些具体操作的程序安排上,仍然存在不明确、不周密的地方,仍然有可能被执行者“自由量裁”。
例如《党政干部交流工作规定》第21条规定:“任何人不得借干部交流进行打击报复。”——但对于何种行为属于打击报复,文件未有明确界定,这使得此一禁令事实上难以得到正确推行;又如《党政干部任职回避暂行规定》第13条规定:“领导干部有需要回避的情况不及时报告或者有意隐瞒的,应当予以批评,情节严重的进行组织处理。”——其中何种情况属于“情节严重”,需要进行何种“组织处理”,也似乎语焉不详。
法规的程序设计本身要包含相互制衡的内容,使法规的贯彻落实易于被监督——不仅易于被权力体系内相互制衡力量监督,也易于被权力体系外普通民众监督;不仅要“以吏治吏”,也要“以民治吏”。前者要求法规设计必须具有分权的特征,后者要求法规明确规定各项操作,都必须在群众的监督下公开、透明地进行。
这次颁布的三项法规,其负责组织实施、监督检查、受理举报申诉,进行制止纠正的都是同一部门,即拥有干部管理权限的各级党委及其组织(人事)部门。这种缺少分权制衡的程序设计,事实上要求权力自己监督自己,显然不利于法规真正有效地落实。与此相应,法规的操作权力集中统一,对操作的公开、透明也没有作出硬性的规定,显然也不利于群众的监督。
中共作为执政党,“党管干部”是实现党的领导必须坚持的一项根本原则。而另一方面,共产党作为最广大人民群众根本利益的代表,“党管干部”的原则应当与人民群众公认的原则相结合,也就是说,党在管理干部的过程中,要重视和体现民意,实现民众对干部任用的知情、选择和监督。
精确性不够,缺少分权制衡的程序设计,不重视操作的公开透明,是中国许多制度、法规的通病。干部选任不能真正摆脱“少数人选人”与“在少数人中选人”的模式。
法制要真正产生作用,还有赖于权力体系内外均衡力量格局的培育。如果有好的制度和法规,却没有好的程序来保证贯彻落实,那么,设计得再缜密的法规、制度都可能被任意解读、歪曲、甚至视若无物。
第二十二章 改革
22.1官与改革
改革的需要,是根植于中国社会的现实进程之中,无论是内部现实问题层出不穷,还是外部制度竞争的压力,都使政治改革成为一种迫切需要。迫切需要被强行压制,是因为存在另一种更迫切的需要、另一种更严重的隐性危机:保持基本稳定的需要,对于政治转型过程极其极端化后果的担忧。
社会的大转型,成功的要决在于整个过程中保持稳定。
改革的最大难点就在于利益的重新分配,从上到下莫不如此。
在中国,任何一项改革,都必须得到最高掌权者的支持,都要得到尽可能大的权力,否则,你将一事无成。
古今中外,任何改革必然是对既得利益格局的重新洗牌,受益者自然拍手称快,而受害者必然竭力抗拒。
中国历史上的历次改革,从商鞅到张居正,多以经济改革为主,以吏治作为改革的主要内容范仲淹是第一次。从中国的历史看,任何一次改革,只要触及到既得利益集团,便如同与虎谋皮,没有一次不是以失败而告终的。将用人的权力,交给一两个官员,势必会造成“用人惟亲,用人唯我”的长官意志,造成托关系,走后门,巴结上司,献媚权势的歪风邪气。没有体制外的监督,休想触动官场腐败的一丝一毫。
当时的官场,不论有德无德、有才无才,有能无能,熬年头,拼资格,只要没有什么过错,不愁不能升迁。所以范仲淹的吏治改革从一开始就注定了必然失败的命运。因为这次改革触及了庞大既得利益集团。
任何一个王朝、一个国家、一种制度,给它带来灾难甚至最终导致灭亡的“忧患”,几乎是同这个王朝、这个国家、这种制度与时俱生的。这如同一个人,在他诞生的同时,导致他死亡的基因已经潜伏在体内了。
一个政权应该在它还能基本控制局面的时候,在软力量和硬力量都相对强大的时候,果敢地即时地向社会让步,这样掌握改革和社会发展的主导权。软力量一旦丧失,硬力量的强大也就没有意义了。因为一个政权的长久维持不可能单单凭借硬力量。一个传统政府能否成功转型,根本上取决于能否留住人心;而能否留住人心,又取决于能否把握时机。在历史转折关头,人心往往稍纵即逝。
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